DQZHAN訊：PPP雷聲大雨點小

經(jīng)過一年預(yù)熱，業(yè)內(nèi)普遍希望PPP(Public-Private Partnership，政府和社會資本合作)在2015年進入發(fā)展“快車道”，落地項目快速增加。但現(xiàn)實是目前雖然政府層面積極籌備，頻繁推出項目，但受制于制度層面的諸多不確定性，社會資本尤其是民間資本仍多處于觀望狀態(tài)，金融機構(gòu)也熱情不足，項目簽約落地的規(guī)模有限。

十八屆三中全會提出“引導社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營”，此后在**重點領(lǐng)域投融資機制、加強地方政府債務(wù)管理等方面，PPP都被視為關(guān)鍵抓手，財政部、發(fā)改委等部門大力推介。去年末今年初，財政部和發(fā)改委分別出臺了一系列工作通知、管理辦法、操作指南、合同規(guī)范等，初步構(gòu)建了PPP的制度體系。

2014年12月，財政部公布了30個PPP示范項目，存量項目居多。財新記者了解到，目前30個項目中有3個項目已經(jīng)落地，分別是池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項目和湘潭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理一期工程，均為污水處理類項目。

其中湘潭國中水務(wù)有限公司早在2012年已與湘潭經(jīng)開委簽訂特許經(jīng)營合同，貴陽市城管局與中信水務(wù)貴州公司簽訂協(xié)議是在2014年11月末，均在示范項目公布之前。池州項目則是在2014年12月末簽約。

省級政府層面，已經(jīng)有江蘇、安徽、浙江、四川、河南等十余省推出PPP試點項目。去年8月江蘇省率先推出了15個PPP試點項目，財新記者從江蘇省財政廳了解到，目前只有三個項目簽約。

盤點這些已簽約項目的社會資本方，財新記者發(fā)現(xiàn)，央企、地方國企異地投資居多，真正希望引入的民間資本并不多。一位接近發(fā)改委的研究人士對財新記者稱，在沒有法律保證民營企業(yè)進入后能獲得長期受益、明確如何監(jiān)管前，民營企業(yè)不會也不敢參與，“所謂PPP不過是將前些年鼓勵民間資本進入一些領(lǐng)域換了種說法而已?！?

近期國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》，希望能推動形成利益共享、風險分擔的投融資體制機制。發(fā)改委還和國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文，推進開發(fā)性金融支持PPP。在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限*長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠。一位國家開發(fā)銀行人士對財新記者表示，PPP是系列工程，需要地方政府出臺招標辦法、定價管理辦法等配套制度，預(yù)計今年下半年項目才會陸續(xù)啟動，明年可能會鋪開。

落地項目有限

目前已落地的PPP項目，大部分是已經(jīng)過長時間論證和準備，有的是在此前已經(jīng)簽約。

據(jù)財新記者了解，江蘇省落地的試點項目之一——常州天寧區(qū)老年服務(wù)中心項目，政府與社會資本合作在先，PPP推廣工作在后。早在3年前常州市政府已經(jīng)與聯(lián)想控股全資子公司北京安信頤和控股有限公司開始了合作。去年年中江蘇省財政廳布置PPP項目甄選，當?shù)卣畬@個項目的實施方案做了進一步補充完善，試圖尋求后期投資合作和融資支持。

大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥對財新記者稱，由于PPP項目周期長、運作復(fù)雜，需要時間做前期準備，難以馬上上馬。

目前PPP并無官方統(tǒng)計，其進展僅能靠地方政府的選擇性公告。江蘇省財政廳一位人士對財新記者表示，由于現(xiàn)在尚未形成統(tǒng)一的報送制度，沒能對每個地方所有的PPP項目都掌握，在實踐中也有不少非試點項目推進的不錯，已公開落地。

據(jù)民生證券統(tǒng)計，1.6萬億元的PPP投資項目中，真正簽約的只有2100億元，僅占總額的八分之一左右。

上述國開行人士對財新記者表示，去年P(guān)PP沒能推開的一個重要原因是，政府對購買服務(wù)如何定價并未明確。由于定價的高低沒有參照，社會資金進來之后什么樣的價格是合理的，加之去年以來反腐力度較大，地方政府官員也會猶豫，擔心定價不恰當會有利益輸送嫌疑。

去年財政部推動的示范項目中有不少此前已在積極接洽社會資本。財政部希望建成一批樣板項目，以示范項目為抓手，推動形成可復(fù)制、可推廣的案例，發(fā)揮示范效應(yīng)進行業(yè)務(wù)指導。

地方政府則除了制定指導意見、建設(shè)PPP項目庫、PPP咨詢機構(gòu)庫，陸續(xù)推出財政扶持政策。前述江蘇省財政廳人士對財新記者表示，為支持PPP發(fā)展，江蘇省將推出一個PPP融資實施基金，對項目有一定補貼。此外，江蘇省2015年試點項目的甄選也即將開展。

3月初，四川省財政廳明確，通過“貸款貼息”“建設(shè)資金補助”等方式，推動運用PPP支持社會資本建設(shè)10個非營利性養(yǎng)老機構(gòu)試點工作。社會投資方負責籌集項目建設(shè)資金和營運流動資金，擁有項目完整產(chǎn)權(quán)。政府要按新增床位每張1.5萬元的標準，對試點項目給予一次性建設(shè)資金補助。

同時，對社會投資方為項目建設(shè)從銀行類金融機構(gòu)獲得的固定資產(chǎn)投資貸款，四川省政府按6%的年貼息率和18個月以內(nèi)的期限、以實際貸款平均余額計算，給予一次性貼息，單個養(yǎng)老機構(gòu)*高貼息金額不超過200萬元，而貼息資金由省財政全額補助。

也有不少地方政府仍處于觀望狀態(tài)，東部一發(fā)達城市財政局工作人員對財新記者表示，當?shù)啬壳吧袩o項目或政策推出。他認為，地方政府還是首先要看清PPP的核心優(yōu)勢所在，并充分認識PPP對財政可承受力的持續(xù)要求，之后再開展PPP也不遲。

活躍的是國企央企

不同于國外的私人資本，中國將PPP中的“Private”譯作社會資本，財政部在去年底發(fā)布的PPP模式操作指南中明確，社會資本方不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。這意味著只要不受本級政府控制，央企和其他地方的國有企業(yè)都可成為社會資本。

從財新記者了解的情況來看，央企和地方國企、城投公司正是這一輪PPP的主力，民營資本則大都處于觀望態(tài)度，只有少數(shù)有過PPP項目經(jīng)驗的民營企業(yè)才會參與。一位曾參與PPP項目的建筑企業(yè)負責人對財新記者表示，“過去搞PPP的，現(xiàn)在繼續(xù)在搞PPP，過去沒搞過的，現(xiàn)在大多數(shù)還在觀望?！?

濟邦咨詢公司董事副總經(jīng)理李競一對財新記者表示，現(xiàn)在國企尤其是央企開始做PPP，比以前更加活躍。他舉例道，以前央企傾向于做施工方，現(xiàn)在開始做投資、運營，應(yīng)PPP模式要求向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸。

落地的三個財政部示范項目中，社會資本方分別為深圳水務(wù)、中信水務(wù)和國中水務(wù)，前兩者為地方國企、央企，后者為上市民企。從各地公布的情況看，中國鐵建、中國建筑等央企正積極參與PPP項目。

“地方政府更傾向于選擇央企和國企，”李競一稱，地方政府做PPP項目，首先想到的是要規(guī)避政治風險，“選擇央企，即使*終項目不太盡如人意，風險也不高”。

過去有地方政府招商引資時承諾積極，隨后政策調(diào)整，往往損害企業(yè)利益，導致民營資本對周期長、投資量大的PPP項目心存戒備。民生證券研究院執(zhí)行院長管清友稱，改善PPP制度環(huán)境，理清價格機制、財政承諾和預(yù)算銜接等問題，以立法形式保障社會資本的利益，是推進PPP發(fā)揮其巨大的潛力的重要前提。

作為地方國企的融資平臺在此輪PPP熱潮中也頗為積極。去年10月國務(wù)院發(fā)布43號文加強地方政府債務(wù)管理，要求剝離融資平臺公司政府融資職能，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借。重壓之下，地方融資平臺亟待轉(zhuǎn)型，參與PPP項目成為方向之一。

目前地方融資平臺參與PPP項目有兩種路徑，一種是成為開展公私合作的政府授權(quán)載體，代表政府出資，未來項目回報有一部分流到融資平臺，相當于給融資平臺重塑造血能力，這是相對被動和消極的方向。

另一種是到外地市場上扮演社會資本角色。財政部財政科學研究所研究員孫潔對財新記者稱，如果是本級政府和自己所屬的融資平臺、國企合作，風險還在一家，跟現(xiàn)在的融資平臺模式無異。

東部一家市級城投公司總經(jīng)理對財新記者表示，扮演政府方是絕大部分城投選擇的轉(zhuǎn)型方式。由于一些條件限制和城投公司的實際能力，異地扮演社會資本角色，可能到下**政府的PPP項目中更為合適。

他稱，此前財政部門要求2015年融資平臺存量在建項目可以維持過去的模式和融資渠道，但新增項目必須通過PPP模式進行。因此對于自己所在的城投公司，一方面是加強自身建設(shè)，先把此前評審過的項目做完，另一方面開始著手做PPP相關(guān)政策的研究。

不少業(yè)內(nèi)人士認為，未來同一省內(nèi)的省級和市級政府融資平臺合資或合作將成為地方政府PPP模式的方向。前述江蘇省財政廳人士也透露，接下來將鼓勵城投公司到省內(nèi)其他城市參與PPP項目。

今年年初，河南省發(fā)文促進政府投融資公司改革**，PPP成為河南省地方融資平臺推進的重點。經(jīng)政府指定或授權(quán)，政府投融資公司可作為實施主體，具體負責政府和社會資本合作項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

銀行仍以觀望為主

目前PPP項目主要通過銀行貸款融資。由于建設(shè)周期長、項目收益有限，不確定因素多，PPP項目融資一直存在較多困難。出于風險管控等原因，金融機構(gòu)當前大多仍是處于觀望中，這也是導致PPP項目至今“外熱內(nèi)冷”的主要原因。

這一波PPP大潮中，項目一哄而上，泥沙俱下，質(zhì)量參差不齊，有些只是地方政府改頭換面的融資新工具，這也造成銀行的擔憂。一位建設(shè)銀行人士對財新記者稱，現(xiàn)在銀行對于平臺貸款更為謹慎，一般只做上等的平臺項目，甚至暫時不做平臺貸款了。此前有縣級平臺包裝了幾個PPP項目到銀行尋求貸款，其實不過是新瓶裝舊酒，就被否掉了。

工商銀行江蘇分行一位人士告訴財新記者，現(xiàn)在還在觀望，主要是目前財政部部署的地方政府債務(wù)清理甄別還沒有全部結(jié)束，這對后續(xù)PPP項目的開展影響很大，希望能進一步明晰這里面的一些情況。

一位股份制銀行分行人士對財新記者稱，該行正在爭取示范類PPP項目，具體怎樣推廣和實施還在摸索階段。銀行比較想了解債務(wù)實際負責人到底是誰。

目前PPP項目中有一些是平臺子公司把股權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，有些接盤的還是政府。有中行人士對財新記者坦言，還是更喜歡政府項目，“因為一旦變成民營了，還款來源是缺失的”。他稱，考察項目主要是看項目盈利情況，如果是政府的項目，只要看是不是紅頭文件，即是不是納入財政預(yù)算，需要考察當?shù)氐呢斦闆r，財政一般會有暗保;如果是民營項目，少了**還款來源，就純粹看項目本身。

3月初財政部浙江專員辦組織的PPP模式培訓研討會上，財政部金融司司長孫曉霞直言，從財政部了解的情況看，目前中國PPP項目對金融機構(gòu)的吸引力，主要還是在于“政府項目”背景帶來的隱形擔保，以及財政部門可能給予的信用背書。她強調(diào)，金融機構(gòu)不能再簡單依靠“以抵押擔保鎖定風險”的方式來進行風險管理，必須要轉(zhuǎn)變觀念，**服務(wù)方式。

上述建筑企業(yè)負責人則表示，PPP項目要單獨成立項目公司，項目公司成立時間不長，資產(chǎn)規(guī)模也不大，而且主要是基于未來項目收益來貸款，要想跟之前平臺貸款模式不一樣，銀行必須轉(zhuǎn)變思路。

情況也在慢慢改變。3月中旬，發(fā)改委和國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文推進開發(fā)性金融支持PPP。在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限*長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠。建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批。

PPP項目融資以前也屬于所謂的“磚頭貸款”，必須有資產(chǎn)進行抵押?，F(xiàn)在可以通過排污權(quán)、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議項下權(quán)益質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)。

上述國開行人士表示，國開行對于選擇PPP項目的標準要根據(jù)這兩年審計署公布的地方負債情況，以及過去三到五年基建項目貸款支出情況、未來財政收支情況等，有一個比較系統(tǒng)和復(fù)雜的評估過程，并不是地方政府負債率低就給其貸款?！耙郧暗胤较驀_行提供的負債情況并不**，現(xiàn)在既要根據(jù)審計署的審計數(shù)據(jù)，還要看財政部對地方政府的杠桿要求、地方財政總體收支出和未來現(xiàn)金流情況等?！?

他同時稱，國開行對PPP項目的貸款定價是按市場定價，國開行貸款額度首先保證棚改、鐵路、水利，這是中央政府必保的，然后才是PPP。

除了政策性銀行，商業(yè)銀行對PPP項目信用業(yè)務(wù)展開也做了一些調(diào)整。中國農(nóng)業(yè)銀行近期下發(fā)意見表示，今后將重點支持涉及民生的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目。允許在特許經(jīng)營權(quán)有效期內(nèi)根據(jù)項目現(xiàn)金流情況合理設(shè)定貸款期;根據(jù)PPP項目大多涉及公益性資產(chǎn)不能用于抵押的實際，允許**擔保方式，以特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等設(shè)定質(zhì)押。

上述工商銀行江蘇人士稱，對待PPP項目不可能像以前對政府類平臺貸款那樣，不加控制地來考慮，必須更加規(guī)范去做，項目要區(qū)別來看，例如要看自身現(xiàn)金流能否覆蓋還款來源。

李競一表示，*近，民生、興業(yè)等機制比較靈活的銀行開始主動聯(lián)系他們，認為PPP這塊蛋糕比較大。

對社會資本方中央企、國企和民企在融資方面的不同待遇，李競一認為，應(yīng)允許用項目收益來做質(zhì)押，這樣民企跟國企、央企的差異才能縮小，銀行才會更注重項目是否做得扎實，項目收益是否有保障。由于PPP模式的風險特征不同于一般項目融資，這需要銀行從項目審評授信、貸后管理等多方面做出轉(zhuǎn)變。

孫潔也表示，銀行應(yīng)該意識到，PPP跟過去的平臺運作方式不一樣。過去的運作方式要求政府出具安慰函或者擔保，現(xiàn)在擔保是無效的。政府在PPP項目里面的可行性補貼或者現(xiàn)金流量補貼，這部分資金會納入財政預(yù)算，甚至會納入中長期預(yù)算。

融資渠道待拓展

目前信托對參與PPP項目積極性比較高。不少信托公司認為，PPP模式將開拓信托新思路，未來將成為政信合作的主流模式。但是，信托總體資金成本比較高，基本上都在9%以上，周期*長也不超過三年，與PPP模式存在較大不匹配。李競一稱，信托對于如何退出PPP要求比較嚴格，基本上在參與的時候就會要把退出機制搞明白。

現(xiàn)在他參與的一個PPP項目招標中，有央企與信托公司組成聯(lián)合體，信托公司相對控股?！靶磐惺窃敢鈪⑴c的，但對于退出機制比較糾結(jié)”。

除傳統(tǒng)的銀行貸款、企業(yè)債、信托等方式，資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)裙ぞ咭部梢猿蔀槲磥鞵PP項目融資出口。金永祥認為，通過產(chǎn)業(yè)基金為PPP項目輸血成為一個突破口，以基金的方式募集社會資本，吸引保險、社?；鸬乳L期投資者，提供一種平衡風險的長期合理收益，讓這些社會資金參與到PPP項目中。

他認為，金融資本的介入，不僅會為PPP的社會資本增加新內(nèi)容，而且會改變PPP的規(guī)則和結(jié)構(gòu)。

不少PPP方面專家和從業(yè)者也提醒，不能把PPP模式簡單理解為地方政府的新融資手段，過分夸大其融資功能。孫潔表示，PPP是一種管理模式，強調(diào)的是項目本身全周期管理，如果管理機制設(shè)計的不好，*后還是形成政府的負擔。

財政部經(jīng)濟建設(shè)司司長曾曉安也撰文表示，對準公益項目通過PPP方式化解地方政府債務(wù)，從資金來講只是改變政府現(xiàn)金支出的時間，債務(wù)性質(zhì)并未改變，因此并非越多越好。如果監(jiān)管不力，會造成巨額隱性債務(wù)。地方政府在用PPP化解債務(wù)的同時，必須加強監(jiān)管，將其與新建項目統(tǒng)籌考慮，搞好總量控制。